25 de setembro de 2026

Em abril deste ano, um decreto do governo em exercício do Rio de Janeiro instaurou auditoria em todas as secretarias estaduais, com foco em contratos acima de R$ 1 milhão. Em poucos meses, dezenas de auditorias foram concluídas, somando bilhões em contratos examinados, e casos foram encaminhados ao Ministério Público. Para quem observa de fora, é um movimento de higienização. Para quem está dentro — as empresas de engenharia, os fornecedores, os prestadores de serviço que executam obras e serviços públicos —, é outra coisa: um período de indefinição que pode durar meses, com efeitos concretos sobre caixa, cronograma e sobrevivência empresarial.

Este ensaio não pretende criticar o controle. Pretende, com mais precisão, constatar realidades que convivem na mesma frase. A auditoria é legítima e necessária. E a auditoria não é absoluta.

A parte que ninguém discorda

A Administração Pública tem o dever de fiscalizar seus próprios atos — é a autotutela administrativa, previsão antiga e pacífica do nosso direito. Nenhum contratado sério pode opor-se, em tese, a que o Estado verifique a legalidade e a economicidade dos contratos que celebrou. Em cenário de déficit fiscal e de suspeitas concretas de irregularidade, o pente-fino é não apenas legítimo, mas esperado. Quem executa obra pública com diligência tem interesse direto em que o mercado seja limpo — a concorrência desleal de ontem é o calote de hoje.

Essa premissa, porém, é apenas o começo da conversa. O verdadeiro desafio não está na legitimidade do controle, e sim no modo como ele se projeta sobre quem não deu causa ao problema.

Controle tem prazo

Um procedimento de auditoria não é um estado permanente. É um instrumento de verificação, dotado de prazo, finalidade e término. O próprio decreto que o instaurou fixou prazos — quinze dias para os relatórios dos órgãos, quarenta e cinco dias para a apuração das contratações diretas —, sinalizando que a Administração mesma reconhece a exigência de celeridade.

A legislação processual administrativa fluminense vai além e é explícita. Concluída a instrução, a Administração dispõe de até trinta dias para decidir, prorrogáveis por igual período apenas mediante motivação expressa. Trata-se da garantia de duração razoável do processo, presente na Constituição e reproduzida na lei estadual de processos administrativos.

Daí uma primeira constatação prática, útil a gestores e contratados. É possível, e é legítimo, requerer formalmente que a decisão seja emanada no prazo legal. A omissão prolongada não é uma zona cinzenta tolerável — é omissão administrativa, que se converte em ilegalidade quando institucionalizada. E quando a omissão persiste, o ordenamento oferece remédios, do mandado de segurança para compelir a decisão à tutela de urgência para assegurar o pronunciamento em tempo hábil. O contratado que executa e atesta serviços não é refém de um procedimento sem data para terminar.

Quem executa não pode pagar a conta da apuração

Aqui está o ponto central — dito sem dramatização, apenas como registro de efeito econômico. O contratado de obras públicas não é um fornecedor de prateleira. Mantém canteiro, equipamentos, equipes técnicas, encargos trabalhistas, seguros e garantias. Quando o fluxo de pagamentos de serviços já executados e atestados é retido ou retardado em razão de uma auditoria genérica, os efeitos são imediatos e se propagam em cadeia. Subcontratados não recebem, fornecedores interrompem entregas, certidões negativas caducam, e uma empresa que sempre cumpriu suas obrigações pode, em poucos meses, ver comprometida a própria capacidade de participar de novas licitações.

A lei não ignora esse desequilíbrio — ao contrário, o disciplinou com precisão. O novo marco licitatório reduziu, em favor do contratado, o prazo de mora que autoriza reação. Transcorridos dois meses de atraso, o contratado passa a ter o direito de suspender suas obrigações e de requerer a extinção do contrato, com indenização pelas parcelas executadas. A norma também assegura o pagamento das parcelas incontroversas mesmo quando parte do contrato esteja em controvérsia — o que significa que a existência de uma auditoria, por si só, não autoriza a retenção integral de valores atestados.

Note-se a lógica. O legislador não criou esses instrumentos para incentivar o rompimento de contratos, mas para equilibrar uma relação em que um dos polos concentra o poder de definir. Um contratado que conhece esses prazos não precisa transformar sua insatisfação em confronto; precisa transformá-la em gestão — notificação formal que constitui a Administração em mora e fixa o marco temporal, pedidos administrativos com reserva de direitos e, apenas se necessário, o exercício das faculdades contratuais.

O risco silencioso — restos a pagar e a economia política da mora

Resta a constatação mais desconfortável, e é preciso enunciá-la com franqueza. O reconhecimento do débito, na prática fluminense, raramente significa recebimento. Valores empenhados e atestados tendem a migrar para a conta de restos a pagar — rubrica técnica, cuja função contábil é honesta, mas cuja trajetória histórica neste Estado é outra. No Rio de Janeiro, restos a pagar virou sinônimo de fila de pagamento, de parcelamentos improvisados e de inadimplência crônica. Os precatórios do Estado, para citar o exemplo mais emblemático, estão com pagamentos em atraso na ordem de cinco anos.

E aqui se instala o problema que nenhuma norma resolve sozinha. O contratado diante da mora estatal tem, em tese, um arsenal de direitos — e, na prática, quase nunca os exercita. Não é falta de conhecimento técnico. É aritmética de sobrevivência. Acionar judicialmente o contratante significa litigar contra quem continuará licitando as obras do futuro, somar anos de processo aos meses de atraso, sustentar o custo de desmobilização e correr o risco de ver o crédito engrossar, ao fim, a mesma fila de precatórios que se pretende evitar. Litigar, portanto, não convém — e todos sabem disso.

Aí reside a constatação que precisa ser feita em voz alta. Quando o direito de reação existe no papel, mas seu exercício é economicamente inviável, a mora deixa de ser disfunção e se torna, discretamente, instrumento de gestão de caixa. Não é preciso atribuir má-fé a gestor algum para reconhecer o efeito — basta observar o incentivo. Para o ente pressionado pelo déficit, cada mês de indefinição é capital de giro obtido à custa do contratado. O controle que se arrasta, a dotação que não se repõe, a fila que não anda — nada disso precisa de decisão formal para produzir seu efeito. A própria demora cumpre a função.

A disciplina fiscal é legítima, e o espírito das normas de ajuste — impedir que o ente contrate sem lastro — é correto. Mas ela não pode operar retroativamente em desfavor de quem já contratou e já executou. O contratado não é sócio do risco fiscal do Estado, e a insuficiência de caixa não transfere ao particular o custo do ajuste. A lição do histórico fluminense é exatamente essa. O controle preventivo deve ocorrer antes da contratação — na exigência de dotação, no planejamento, nos estudos de viabilidade —, e não depois, à custa de quem confiou na regularidade do procedimento licitatório.

Nem tudo depende de discricionariedade

Há, ainda, um limite realista que merece ser dito. Não é crível que o Judiciário determine, diretamente, a ordem de pagamento — a liberação financeira envolve juízo de disponibilidade de caixa, típico da gestão orçamentária. Mas essa constatação não esvazia a proteção; ela apenas desloca o foco para onde a lei o põe.

Os atos precedentes ao pagamento — a verificação da execução, o atesto das medições, a liquidação da despesa e o empenho — não são faculdades da Administração. São deveres legais, vinculados, que independem de juízo de oportunidade. Verificada a execução do serviço, a liquidação é obrigação, não escolha. Sua omissão injustificada é ilegalidade corrigível judicialmente. Na prática, o contratado tem um caminho escalonado e sólido — exigir primeiro os atos vinculados e, praticados eles, ver o direito ao pagamento aperfeiçoado, transferindo para a Administração o ônus de fundamentar qualquer retenção.

No mesmo espírito preventivo, cabe requerer, em sede de urgência, a manutenção da dotação orçamentária destinada ao contrato. A vedação de novas contratações sem cobertura financeira alcança o futuro; não pode retroagir para desconstituir compromissos regularmente assumidos.

O que fica

Três constatações encerram a reflexão.

Primeira — a auditoria é legítima, e o controle da gestão pública é dever que o Estado não pode deixar de exercer.

Segunda — a auditoria tem prazo, e o ordenamento já o fixou. Trinta dias para a decisão, dois meses de mora para o direito de reação. Procedimentos que se estendem indefinidamente não são rigor; são indefinição — e a indefinição, neste Estado, tem histórico de se converter em fila, em parcelamento e em precatório quinquenal.

Terceira — o contratado de boa-fé não pode ser convertido em fiador do ajuste fiscal. Quem cumpriu o contrato tem direito ao pagamento dos serviços atestados, e a eventual responsabilização deve recair sobre os agentes que deram causa ao vício, jamais sobre quem executou corretamente.

O equilíbrio entre austeridade fiscal e segurança jurídica não se alcança escolhendo um dos polos. Alcança-se exigindo os dois, simultaneamente — que o Estado audite com rigor e que decida no prazo, pague o que atestou e preserve quem cumpriu o contrato. A confiança que sustenta toda a contratação pública é um ativo raro. Destrui-la é fácil; reconstruí-la, caro.